Ao completarem mais um ano de vida, o Decreto nº 6.170 de 25.07.2007 (alterado pelos Decretos nº 6.329/2007, 6.428/2008, 6.497/2008 e 6.619/2008) e a Portaria Interministerial nº 127 de 29.05.2008 (alterada pelas Portarias nº 342/2008, 404/2008, 268/2009, 534/2009 e 23/2010), que normatizam e orientam a prática das transferências voluntárias entre os entes federativos com recursos oriundos do Orçamento Geral da União - OGU, ainda são ilustres desconhecidos dos gestores públicos das três esferas de Governo.
Quanto aos gestores Estaduais e Municipais, destacam-se as dificuldades de entendimento dos termos desses atos normativos, uma vez que ainda insistem em administrar os convênios e os recursos de acordo com a legislação anterior (ou com a prática anterior), numa flagrante demonstração de que estão defasados em conhecimento no tocante às mudanças implementadas pela legislação atual.
Quanto aos gestores da União, destaca-se a exacerbação do ato discricionário, muito mal utilizado pelos gestores federais que interpretam a legislação de acordo com o seu próprio entendimento, como Órgãos Concedentes (aqueles que repassam os recursos), a revelia até das suas próprias Assessorias Jurídicas. Não raras vezes se vê na Esplanada dos Ministérios a insistência desses gestores em recusar-se a encaminhar para assinatura ou para pagamento, convênios com Secretarias de Estado, por exemplo, sendo que outra Secretaria ou órgão da Administração Indireta do Estado, tem anotada contra si alguma inadimplência junto ao Sistema de Administração Financeira do Ministério da Fazenda/Cadastro Único de Convenentes - SIAFI/CAUC, sendo que não são esses inadimplentes os signatários convenentes (aqueles que recebem os recursos) daquele convênio.
Quando se consegue (com muito esforço) que o convênio siga para a Assessoria Jurídica do órgão concedente, o parecer é favorável ao convenente, pois a legislação atual clarificou essa questão no Decreto 6.170/2007, Artigo 1º § 1º, inciso VI, que descreve a figura do convenente como sendo aquele que pactua a execução do convênio, ou seja, aquele que está firmando o convênio e irá executá-lo. Portanto, não se deve considerar para efeitos de levantamento de situação perante o SIAFI/CAUC, outros órgãos vinculados ao Convenente Necessário (Estado ou Prefeitura), que não assinam o convênio em questão.
É óbvio que o Convenente Necessário deverá estar em situação de adimplência para que o seu órgão vinculado esteja apto a pactuar com a União como convenente executor, pois é o seu avalista, entretanto, alguns gestores federais entendem que a consulta ao SIAFI/CAUC deve abranger a todos os órgãos vinculados, o que confronta diretamente a legislação e o princípio jurídico da intranscendência.
Essa atitude dos gestores federais denota a sua falta de conhecimento (o que lhes gera insegurança) dos instrumentos normativos, sendo que eles acabam relutando em assinar convênios e autorizar pagamentos, pois temem que possam lhes trazer problemas no futuro.
Outro exemplo de falta de conhecimento dos gestores federais ocorre quando é exigida a devolução de recursos por não execução de objeto (total ou parcial) ou por haver sido glosado qualquer pagamento feito no convênio. Eles pedem a devolução da totalidade dos recursos (repasse e contrapartida), sem respeitar a proporcionalidade, devidamente descrita no Artigo 57 § único da Portaria Interministerial nº 127/2008: ”A devolução prevista no caput será realizada observando-se a proporcionalidade dos recursos transferidos e os da contrapartida previstos na celebração independentemente da época em que foram aportados pelas partes.”
Por sua vez, os gestores Estaduais e Municipais pecam quando tratam os convênios de gestões anteriores como se não fossem sua responsabilidade. De acordo com a Portaria Interministerial nº 127/2008, Artigo 56 §§ 3º, 4º e 5º, o gestor atual é responsável pela prestação de contas do seu antecessor e deve praticar os atos previstos na legislação no intuito de preservar o ente do qual é gestor atualmente, garantindo a sua adimplência, inclusive prestando contas pelo antecessor, ou, como rezam os artigos mencionados, utilizando a possibilidade de imputar o ex-gestor por ato de ação ou omissão, resguardando assim o patrimônio público. Assim agindo, o gestor atual pode esperar do concedente a suspensão imediata da inadimplência, ou, melhor ainda, agir antes que ela seja estabelecida. Basta conhecer a legislação, planejar suas ações e agir com antecedência.
O que acontece, no entanto, é que os gestores (estaduais e municipais) se importam apenas com os convênios de sua gestão e não cuidam do passado, deixando que sejam instauradas as temíveis Tomadas de Conta Especiais (TCE´s). Pelo menos deveriam ser temíveis para esses gestores, pois uma vez instauradas as TCE´s, se torna muito mais complexa a retirada da inadimplência, demandando um tempo precioso para análise do concedente, tempo esse que muitas vezes o convenente não tem.
Sobre os novos procedimentos e a nova legislação de convênios, a informação é franqueada pelo Ministério do Planejamento (www.convenios.gov.br/siconv) e pelos órgãos federais envolvidos na gestão e fiscalização dos recursos federais (Ministérios, TCU, CGU) e por vários cursos promovidos por empresas especializadas que, (sem se julgar o mérito da metodologia e da qualidade do ensino) de alguma forma, promovem o acesso ao conhecimento sobre a nova legislação de convênios, sobre o SICONV e sobre o portal de convênios. Portanto, a disseminação da informação sobre o Portal de Convênios é bastante ampla.
A gestão desse portal é outra questão que colabora com as dificuldades enfrentadas pelos gestores públicos. Sem levar em conta as falhas de sistema que ocorrem comumente, seu manuseio ainda é complexo para a maioria dos administradores públicos que, em alguns casos, erram por ainda não compreenderem os novos conceitos de gestão de convênios baseados na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000) e os novos paradigmas da gestão pública que exigem transparência, responsabilidade e austeridade no trato com o dinheiro público.
As limitações técnicas do portal contribuem para que a sua utilização não seja totalmente aprovada pela unanimidade dos seus usuários. Não obstante o Portal ter sido um grande avanço técnico no que tange a apresentação de proposta, execução e prestação de contas de convênios, ele ainda carece de aprofundamento filosófico como ferramenta que pode oferecer muito mais. Não apenas para quem precisa utilizar essa ferramenta como executor de convênios, mas também para aqueles que precisam acompanhar a execução orçamentária para assessorar os Estados e Municípios, a fim de evitar que se caia algum convênio em inadimplência.
Exemplo disso, são as Representações dos Estados estabelecidas em Brasília que, há muito tempo, desenvolveram um viés técnico-institucional e colaboram com os gestores estaduais nessa missão de entender e aplicar as novas regras de gestão de convênios, mantendo os Estados adimplentes através de uma articulação ativa junto ao Governo Federal e aos órgãos concedentes.
Para realizar essa assessoria, as Representações encontram dificuldades, pois o portal de convênios não previu esse tipo de acompanhamento e não promove a devida transparência exigida pela LRF, quando dá acesso ao SICONV apenas aos gestores executores dos órgãos convenentes que detém senhas específicas para seus órgãos. No caso das Representações, essa senha deveria ser ampla, ou seja, deveria permitir o acesso a todos os órgãos estaduais componentes da lista de CNPJ's vinculados, como ocorre, por exemplo, no sistema SIAFI/CAUC. O Acesso livre oferecido no Portal de Convênios não atende às necessidades de Assessoria que as Representações precisam prestar aos seus Estados.
O que se pretende aqui é abordar apenas alguns dos problemas que causam dificuldades na gestão dos convênios e dos contratos de repasse. É provocar a União, os Estados e os Municípios a pavimentarem uma via de mão dupla, facilitando o diálogo e buscando trabalhar esses problemas o que certamente traria economia de tempo para todos os gestores públicos, que poderiam se dedicar mais à qualidade da gestão desses convênios, não gastando tanto tempo corrigindo erros, resolvendo pendências e perdendo a oportunidade de se fazer mais e gastar melhor o dinheiro público.
Se todos se empenharem na solução desses e de outros entraves na relação entre União, Estados e Municípios, não haverá razão para inseguranças e receios de utilizar os recursos públicos de forma responsável, transparente, controlada e eficaz. Quem ganha com isso, e agradece, é o povo brasileiro.
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